刘用    

        中国的劳动教养制度是根据1957年8月1日全国人大常委会第78次会议批准颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关法律、法规建立的，依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。

       我国共有300个劳动教养管理所，收容26万名劳教人员，其中除犯有盗窃、诈骗、赌博、聚众斗殴、寻衅滋事等扰乱社会治安秩序行为的人外，主要是有重复卖淫、嫖娼和重复吸毒等违法行为的人。劳动教养制度发展到今天，其前途命运如何，是在废除的前提下另辟蹊径，还是在保留的基础上改革完善？因为存废问题不解决，其他问题均无从谈起。在剖析劳动教养制度的立法缺陷，揭示劳动教养制度的运作弊端的基础上，对劳动教养制度的存废之争予以回答。

        一、劳动教养制度的立法缺陷

     （一）在立法思想上，渗透着浓厚的义务本位观

       亘古至今，支配或影响法律创制的价值观主要有两种：即义务观和权利观，前者立足以义务为本位，后者立足以权利为本位，在义务和权利熟轻熟重的争议中，受厚重的中华传统法文化的影响，当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中，这种思想体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，政治色彩浓厚，法定性、司法性、理论性较弱，法制根基不足；二是在规范内容上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，特别是《宪法》赋予公民最基本的政治权利“选举权和被选举权”被劳教立法抵销殆尽。

      （二）在体系结构上，庞杂而不明晰，多样而不系统

       具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门（有的以地方人大常委会的名义，有的以公、检、法、司的名义制定在本地区施行的地方性劳动教养文件），可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。

      （三）在规范内容上，严重滞后于现实需要

       自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。主要表现在： 1．适用范围狭窄，适用对象过时。根据现行劳动教养法律法规，我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。除此之外的其他地域，均不属劳动教养适用范围之列。由此可见，现行劳动教养的适用范围有严格的地域限制，这种限制性规定存在两大弊端；一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理；二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。在适用对象方面，首先，劳动教养作为上承刑事处罚，下启治安处罚的“中间层次”，与上、下两种措施不仅未能很好地衔接，反而出现严重脱节。目前，应予治安处罚的行为有70种左右，刑法禁止的行为有400多种，而劳动教养专门法律法规规定的适用对象仅有10种人。由于劳教专门法律法规未能将当前出现的应予劳动教养的违法犯罪行为及时补充进去。因此，近些年来一些新制定颁布的非专门规定劳动教养问题的法律法规根据各自的调整范围内的实际情况和需要，增加了劳动教养适用对象的规定，有的地方性法规和规范性文件也结合本地实际扩大了劳动教养适用对象的范围，有关部门也不得不根据惩治违法犯罪活动形势的需要，适时地制发一些通知、批复之类的文件（参见夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年9月版，第89－90页。）。其次，有些具体条文规定得不规范、不严谨、不科学，甚至带有浓厚的政治色彩。如《劳动教养试行办法》第十条第（一）项规定“对罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”应适用劳动教养。这项规定除了过于笼统、原则外，还存在着这样几个问题：（1）“反党反社会主义分子”属于政治性用语，不宜在法律规范中使用，因其缺乏明确的内涵、外延及确认标准，实践中难以掌握执行。而且，我国现行刑法和治安管理处罚条例都没有把“反党反社会主义”作为违法犯罪行为而给予处罚。（2）从近年的实践看，按该项规定处理的人极少，而且其中多数属于只有反动或落后思想而无实际危害社会行为的人。（3）修订后的刑法已将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，“反革命”一词将不在法律中出现。（参见夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年9月版，第89－90页。）因此，该项规定已不适时宜，应予修改或废除。再次，《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中规定的流氓行为与第（四）项中规定的聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事行为存在种属关系，且修订后的刑法已将流氓罪分解成聚众斗殴、寻衅滋事、侮辱妇女、强制猥亵、聚众淫乱等具体罪名，因而《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中的流氓一语亦应在分解后取消。 2．劳教期限过长且无具体适用标准。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养（参见云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版，第305页。）。有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限（参见云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版，第305页。）。 3．程序规定缺乏 劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序（参见李忠信主编：《公安执法焦点透视》，中国人民公安大学出版社，1999年8月版，第106页）。二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。 4．劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）（参见云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版，第305页。）。 5．劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。

       根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合〈立法法〉、〈行政处罚法〉有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。

     （四）在立法技术上，法律用语模糊，规范性文件之间矛盾冲突 准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：（1）劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详；其次，人民内部矛盾并非法律规范用语，而是政治术语，在立法中表述，难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。（2）劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第（三）项规定，有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么，何谓“屡教不改”？其内涵是什么，外延该如何确定？从该用语本身，我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主体、内容和形式等诸多方面，此处的教育主体何所指，教育的内容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行为，同类行为，还是互不相干的行为。经过多长时间再犯，才算不改？所有这些在理论上难以形成共识，在实践中更是难以把握。在立法技术上，除了法律用语模糊之外，规范性文件之间的失调现象也较为突出。具体表现在纵向不协调与横向不协调，内部不协调与外部不协调几个层面。（1）纵向不协调，即劳动教养法规与《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等高层次法律的不协调。《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”而劳动教养未经正当的司法程序，没有中立的第三者参与，限制公民人身自由长达3年之久，这显然不符合宪法保护公民人身自由的立法精神。《立法法》第八条第（五）项规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养不仅限制人身自由，而且在一定程度上剥夺人身自由，但其法律渊源属行政法规、行政规章范畴，《行政处罚法》这一基本法律设定的行政处罚种类中不包括劳动教养。可见劳动教养无论是作为行政强制措施，还是作为行政处罚都与《立法法》、《行政处罚法》的有关规定相抵触。（2）横向不协调。主要表现在劳动教养法规与刑法和治安管理处罚条例的不协调。一是立法规格上的不协调。治安处罚与刑事处罚两种制裁措施都是以统一的法典形式为裁体的，而劳动教养则采取散在式立法形式，且多以行政法规、行政规章为载体，缺乏一部完整统一的劳教法典。二是适用范围上的不协调。刑法和治安管理处罚条例实行的普适性原则，没有城乡差别，地域差别，而劳动教养实行的是限制性原则，对我国公民没有普遍的约束力，表现在地的效力上，存在城乡差别，在人的效力上，存在市民与农民的差别。三是适用对象上的不协调。劳动教养法律法规在行为界限上的有些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的适用对象区别开来，个别行为甚至与治安管理处罚条例中规定的违反治安管理的行为完全相同。如《劳动教养试行办法》第十条第（四）项规定的“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的行为”与《治安管理处罚条例》第十九条第（四）项、第（五）项规定的扰乱公共秩序的行为基本上重合，且两法中都规定有“不够刑事处分”这一要件。因此，在何种情况下适用劳动教养，何种情况下给予治安处罚，从上述规定中很难分清，实践中更不好掌握，这势必给法律的正确适用带来很大困难，导致同样的行为因时间或地域不同而处理各异。四是处罚上不协调。刑罚是对刑事不法的制裁，劳动教养是对行政不法的制裁。在制裁的严厉程度上，劳动教养理应比刑罚轻缓，而且其间应有一个合理的衔接点。但现行的劳教立法却将劳动教养的期限规定为1－3年，必要时还可以延长一年，比刑事处罚中的管制（3个月－2年），拘役（1－6个月）以及3年以下有期徒刑还要严厉得多，这使得有轻微犯罪，不够刑事处罚的人所面临的处罚比行为构成犯罪应受到刑事制裁的人所面临的处罚更重，以致司法实践中常常出现主犯被判处管制、拘役，先行羁押期限折抵刑期后，短期内即获自由，而不够刑事处罚的从犯却要在劳教所度过3年漫长岁月的反常现象。（3）内部不协调。在劳动教养规范性文件之间，低层次规范与高层次规范也存在严重冲突。从劳动教养性质来看，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，劳动教养是一种强制性措施，不是处罚。1982年国务院批转的公安部《劳动教养试行办法》指出：劳动教养是一种强制性教育改造的行政措施。1991年国务院发布的《中国人权状况》白皮书指出，劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。1995年国务院发布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，将劳动教养定位于“治安行政处罚”。可见，不同时期的规范性文件对劳动教养性质的规定不相一致，致使劳动教养的性质成为目前理论上争议最大的问题之一。从适用范围上看，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》没有对地域范围作限制，1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》将劳动教养的适用范围限定为“大中城市”，1982年《劳动教养试行办法》增加了“家居农村而流窜到城市，铁路沿线和大型厂矿”，而在此之前国务院1980年发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》则规定：对有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养，并无地域范围的限制。为适应“严打”斗争的需要，公安部和司法部在1984年《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中再次将劳动教养的适用范围扩大至“铁路沿线，交通要道的城镇”。1987年公安部发布的《关于对卖淫嫖娼人员收容劳动教养问题的通知》规定，无论是城镇的，还是农村的，只要符合该通知规定的一律送劳动教养，无地域范围的限制。此外，《治安管理处罚条例》以及全国人大常委会的三个决定，即1990年《关于禁毒的决定》、1990年《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》、1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》对各自规定的符合劳动教养条件的都没有在地域范围上作出限制性规定。从适用对象上看，有关劳动教养法律法规的规定也不相一致，尤其是地方性法规和规范性文件对劳动教养适用对象的规定极为宽泛，大大超出了劳动教养全国性专门法规规定的适用对象的范围。从劳动教养期限的规定来看，国务院1979年《关于劳动教养的补充规定》和公安部1982年《劳动教养试行办法》中都规定为1－3年，但是公安部和司法部1984年发布的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》却规定为2至3年，使劳教最低期限的规定被一纸通知所修改。从劳动教养的审批权限来看，《国务院关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》和公安部《劳动教养试行办法》规定劳动教养的审查批准由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会行使，但是1984年由公安部和司法部联合对劳动教养问题所作的通知却规定：劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。这样，劳动教养的审批权实际上转由公安机关独家行使。

      二、劳动教养制度的运作弊端

    （一）收容审批――权力行使失去监督

       在劳动教养适用程序中，审查批准程序是最为关键的一环，它对于劳动教养案件的处理具有决定性的意义。但由于各种主客观因素的影响，目前收容审批工作中存在不少问题，归纳起来，大体包括如下几个方面：

       1、审批随意性大。具体表现为：（1）随意扩大收容范围，降低收容条件，把一些明显不符合收容条件的人批送劳动教养。如有的审批机关把家居农村只在本乡本土作案或虽跨县作案，但只有一般违法活动的当成流窜犯收容劳动教养；有的审批机关把劳教法律、法规禁止收容的精神病人、呆傻、盲、聋、哑人员、严重病患者和怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者批送劳教；有的审批机关突破劳教对象年龄的限制将未满16周岁的人收容劳教；有的甚至把属于道德调整范畴或民事纠纷范畴的批送劳教。（2）以教代刑（侦），以罚（拘）代教，降格处理。在司法实践中，以教代刑（侦），以罚（拘）代教现象十分普遍。（3）以刑代教，以教代拘，升格处理。如有的地方借口为中心工作服务，为严打斗争服务，为专项治理服务，给基层下达判刑指标，或劳教指标，结果导致刑事处罚和劳教处分范围的扩大化，本来应予劳动教养的严重违法或轻微犯罪行为被人为“升格”当作犯罪处理，而应予治安处罚的一般违法行为也相应“升格”为严重违法或轻微犯罪行为作劳教处理；有的徇私枉法，蓄意报复，对应予轻处的故意重处；有的片面追求劳教数量，忽视劳教质量，模糊劳动教养与治安处罚的界限，把应予治安处罚的送往劳教。（4）随意决定劳教期限。罚过相当是劳教立法确立的一项重要原则，但是，这一原则在实践中屡遭破坏。如有的地方无视案件具体情况，凭主观愿望办案，导致处分畸轻畸重；有的地方不论案情轻与重，违法犯罪人员是初犯、偶犯、从犯，还是再犯、惯犯、主犯，是坦白交待，还是拒不认罪，形势一紧，一律劳教三年。

        2、程序违法严重。（1）调查取证不合法。如有的传唤时不使用传唤证，讯（询）问不制作笔录，收集证据或失之客观全面，只收集证明有违法犯罪行为或罪错重的证据，不收集证明没有违法犯罪或罪错轻的证据，或先入为主，根据主观臆想或事先设定的框框去采证；有的以刑讯逼供或威胁、利诱、欺骗等非法方法收集证据；有的对违法犯罪人员只由办案人员一人进行讯问，或由联防队员讯问，而由办案人员事后签名。（2）不履行告知义务。告知程序是谋求执法最大公平、公正、公开的一个程序。但是在劳教审批过程中，告知程序往往被忽视。表现为：在劳教处罚决定前，不告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，劳教处罚决定后，不告知当事人有申请复议或向法院提起行政诉讼的权利。（3）违反“三见面”规定。“三见面”是劳教法律、法规规定的劳教审批的必经程序，即“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限，被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。”在司法实践中，有的承办单位在提出劳动教养申请时不征求需要劳动教养的人所在单位或街道组织的意见，劳教决定后，不向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限，从而严重违反法定办案程序。（4）超期羁押严重。

　     3、“先行劳教”现象极为普遍。“先行劳教”是指公安机关将羁押到期、犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取，并有可能判处刑罚的犯罪嫌疑人先做劳教处理的一种变通做法。修改后的刑事诉讼法取消了收容审查，拘留、逮捕时间受限，不少公安机关便对一些在法定羁押期限内无法侦查终结提起刑事诉讼的犯罪嫌疑人，以决定劳动教养的方式继续关押，以期使自己对犯罪嫌疑人超期羁押合法化。

      （二）复议诉讼――权利救济何其难

       主要表现为：1、同级复议或以复查代替复议。根据《行政复议法》第12条规定，劳动教养复议机关应为作出教养决定的劳动教养管理委员会所属本级人民政府或者作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的上一级劳教委，即省、自治区劳动教养管理委员会。复议申请人可以自行选择向其中的任一机关申请复议。但是，由于公安部《劳动教养试行办法》第12条规定，被决定劳动教养的人对主要事实不服的，由审批机关组织复查。因此，在司法实践中，同级复议或以复查代替复议现象十分普遍。由于不少地方法制机构不健全，没有专门复议机构或专职复议人员，同时有关劳教法规又没有规定原办案人员应当自行回避，加之整个复查工作都是书面审、事实审，因此，这种自查自纠的操作程序往往是走过场，流于形式。2、变相剥夺被劳教人员的复议申请权。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》等有关法律、法规的规定，被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服，有申请复议的权利。但是，在执法实践中，有的审批机关以种种理由和借口剥夺或变相剥夺当事人的复议申请权，如不接受口头复议申请，不转交复议申请书，劳教决定书上不写明有关复议事项，等等。3、不遵守复议期限。《劳动教养试行办法》虽然对不服劳教决定的复查期限没有规定，但是《行政复议法》则对行政复议的受理、决定期限作出明确规定。实践中，有的复议机关借口劳动教养专门法规未规定复议期限，从而无限期地拖延复议（查）时间，迟迟不作出复议（查）决定。由于在复议期间，劳教决定具有法律效力，除法律另有规定之外，不停止执行。因此，一旦原先的劳教决定被推翻，就会因非法羁押而引起行政赔偿的后果。 劳动教养行政诉讼，是指劳动教养人员对劳动教养机关的具体行政行为不服而依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院进行审判的活动。由于劳动教养法律、法规没有规定对劳动教养决定等具体行政行为不服可以向人民法院起诉，因此，劳动教养制度建立以后的30多年里都不存在劳动教养行政诉讼问题。1990年10月1日施行的《行政诉讼法》把劳动教养纳入司法审查的范围，劳动教养行政诉讼制度得以确立。劳动教养诉讼制度的建立，对于加强劳动教养制度的法律监督，保护公民的合法权益，维护行政法制的协调统一起到重大的作用。但是，应当清醒地看到，目前，在劳动教养行政诉讼中仍存在很多问题，较为突出的有：1、将复议作为起诉前的必经程序，剥夺当事人复议、诉讼的选择权。根据现行有关法律、法规规定，劳动教养行政诉讼需要有复议前置，只有对复议决定不服或复议机关逾期不作复议决定的，才可以向人民法院提起诉讼，否则人民不予受理。这无疑为当事人权利救济的最终实现设置了障碍。在实践中，以此为根据不受理诉讼请求的现象极为普遍，致使当事人申诉无门，而有的行政机关在当事人提起诉讼后，以法院不能受理为由，不向法院提供证据，不作必要的配合。这样，司法救济成为被劳教人员难以跨越的一道栅栏。2、管辖争议悬而未决。这种争议源于理论上对劳动教养性质的认定。如果将劳动教养视为是一种行政强制措施，从原告角度讲，被劳动教养人员可以向被告所在地或自己所在地人民法院提起诉讼，从法院角度讲，两个法院都有管辖权，从被告角度讲，必然会存在异地应诉问题。如果将劳动教养视为是一种行政处罚，那么原告只能向被告所在地法院起诉，不存在选择起诉、共同管辖或异地应诉问题。由于认识上存在分歧，实践中经常产生磨擦和纷争，乃至出现相互推诿或拒绝应诉问题，这无疑不利于保障当事人的权利。3、谁当被告问题。在劳动教养行政诉讼中，谁当被告，谁出庭应诉，劳动教养管理委员会（或劳教复议机关）还是公安机关？对此，也一直存在严重分歧。从现行劳动教养法规来看，劳教审批权归属于省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，公安机关是接受劳教委的委托审查批准需要劳动教养的人，因此，从法理上讲，劳动教养行政诉讼的被告应为委托机关——劳动教养管理委员会或劳动教养复议机关。但由于劳动教养管理委员会只是个虚设机构，一无健全的组织机构；二无有效的办事机构；三无统一的领导机构；四无业务经费。因此，在司法实践中，公安机关往往成为真正的被告。但由于公安机关是受委托执法，根据行政诉讼法的规定，不能成为劳教行政诉讼的被告，否则，会“名不正，言不顺”。这就势必产生法律规定与现实生活的冲突，这种冲突往往直接影响行政相对人权利的实现。如行政机关一旦败诉，谁来履行国家赔偿责任，劳教委还是公安机关。如果由劳教委来承担赔偿责任，那么经费从何而来；如果由公安机关来承担赔偿责任，那么，理论依据何在？4、出庭应诉率极低。在劳教行政诉讼中，被告出庭应诉率普遍偏低。导致这种状况的原因主要有以下几点：一是谁当被告问题没有得到很好的解决；二是现行劳教法律、法规严重滞后且效力等级高低不一，低位阶法规与高位阶法规相互抵触，且很多关于适用范围及适用对象的规定都见之于部门规章和内部文件，而人民法院审理行政诉讼以法律、行政法规和地方性法规为依据。因此，在大多数情况下，审批机关感到底气不足，胜诉难有把握，自然不愿出庭。（参见李忠信主编《公安执法焦点透视》，中国人民公安大学出版社1999年8月版第140——141页。）；三是有的公安机关以“老大”自居，或借口自由裁量权不容侵犯，对应诉工作不予重视，甚至不屑一顾，你判你的，我批我的，井水不犯河水。有的甚至在法庭审理过程中或法庭审理一结束，就将起诉或胜诉的当事人带走。5、限制或剥夺当事人的诉权。劳动教养行政诉讼的原告一般是劳教人员，而劳教人员是被依法限制人身自由，在劳教场所接受强制性教育改造之人。劳动教养行政诉讼的这一特点要求劳教工作人员和劳教机关应当切实保障劳教人员依法行使诉权，不得为劳教人员权利的实现设置障碍。但是，在司法实践中，有的劳教审批复议机关为了规避司法审查，不告知当事人的诉权；有的以加重对当事人的教养处分相威胁变相剥夺劳教人员的诉权；有的故意扣压劳教人员的起诉书或阻止劳教人员聘请律师代为诉讼或与之会见。

      三、劳动教养制度的存废之争

    （一）劳动教养存置论的主要观点 其主要论据有二： 其一，从社会功效来看，劳动教养具有中国特色，无论是过去，现在，还是将来都是维护社会治安，教育改造违法犯罪者，保障改革开放和现代化建设顺利进行的重要手段。从1955年创立至今，劳动教养已累计教育改造了300多万有各种违法犯罪行为且符合劳动教养条件的人。这一制度对于满足社会治安需要功不可没。其二，从法制价值来看，作为我国预防犯罪法律制度的一种，劳动教养是对《刑法》和《治安管理处罚条例》的重要补充。它弥补了前两种法律制度在预防和惩治违法犯罪方面之不足，在我国社会治安综合治理的伟大实践中发挥着不可替代的作用。如果取消劳动教养制度，是难以在法律上找到更合适的取而代之的办法的。同时，劳动教养制度的存续和发展能够克服短期自由刑之弊端，弥补我国刑法结构性缺损，推动我国教育改造制度由封闭走向开放，由严厉走向轻缓，使我国对违法犯罪的治理形成轻重衔接，严密合理，科学有效的法律体系。更为重要的是，从犯罪构成理论来看，我国刑法中的犯罪概念含有定量因素，即危害行为只有达到法定的量化标准或危害结果时才构成犯罪。由于强调危害结果，而很少关注行为人人格，这就在理论上留下一个空档，即对那些主观恶习较深，屡教不改，而又未达到法定的量化标准时该如何处理？他们或构成犯罪，不需要给予刑事处罚，或不构成犯罪，但适用治安处罚又不足以为戒。这就需要设立一种制度来填充这一空档，劳动教养正是适应这一需要而产生的。可见，我国犯罪概念中定量因素的存在也使得劳教制度的存续具有理论必然性和价值合理性。

      （二）劳动教养废除论的主要理由

       劳动教养废除论者提出的理由有很多，概其要者有：（1）认为，劳动教养依其现行法律关系的特点和人们的共识，已经演化为一种行政处罚，但是对这种处罚的设定和运用没有明确的立法规范，因此，劳动教养已失去了存在的合法性；劳动教养实体处分无论是由人民政府组织的劳动教养管理委员会决定，或者实际上由公安机关审查决定，都未经过司法机关，缺乏正当的法律程序，不利于保障当事人的合法权益，因而影响到了劳动教养的公正性；劳动教养决定的实质内容涉及公民人身自由权，实际上限制这种自由的时限和空间的执行条件已远远超过刑罚中某些刑种的惩罚强度，由此而产生的处罚标准与处罚行为的社会危害程度是否适应的问题制约了劳动教养的合理性。无论从合法性，公正性来看，还是从合理性来看，劳动教养都失去了存在的基础。（2）认为，国务院1991年11月发布的《中国人权状况》白皮书，把劳动教养定性为一种行政处罚。这种定性一与现行公认的法学理论相矛盾；二与现行立法法、行政处罚法等法律规定相抵触；三与现行的立法原则相冲突。因此，应当取消作为行政处罚的劳动教养，将其处罚的范围予以分流，或纳入治安处罚的范畴，或纳入刑事制裁的调控范围。（3）认为，一是劳动教养制度自身存在严重法律缺陷，表现为，关于劳动教养的规范性文件制定主体混乱，各种规范性文件之间无法形成科学完整的体系，有关劳动教养的规范性文件之间存在矛盾，低层次规范与高层次规范存在严重冲突；二是劳动教养制度难以在法理上得到确立，表现为，劳动教养作为一种限制人身自由的具体行政行为，按有关规定它是一种行政强制措施，但从本质上来说它又具有行政处罚的性质，其地位在行政法理上难以明确确立。因而，劳动教养制度应予废除。（4）认为，随着《行政处罚法》的正式施行，关于劳动教养制度存废的争论应该结束，如同收容审查制度随着新刑事诉讼法的施行已予废除一样，劳动教养制度已经完成它的历史使命。具体理由是：其一，《行政处罚法》施行后，劳动教养依据的行政法规、规章无权设定限制人身自由的行政处罚；其二，《行政处罚法》施行后，劳动教养机关丧失限制人身自由的行政处罚权；其三，在法制日益完善的今天，尤其是随着《行政处罚法》、《立法法》的出台，行政上的劳动教养制度理应自行废除；最后，劳动教养制度缺乏监督制约机制，废除是民主与法制发展的必然趋势[xxxiv]。（5）认为，与国外的保安处分制度一样，劳动教养的产生与发展有其特定的历史原因和社会条件，当前，劳动教养存在的条件已经过去，其肩负的历史使命已经完成，且经过40多年的发展演变，劳动教养的性质和作用与设计的初衷已大相径庭，因此，劳动教养已走向穷途末路，应当和收容审查措施一样退出历史舞台。（6）认为，劳动教养性质含混不清，法律地位模糊不明，收容条件概括笼统，又缺乏健全的审批程序和完善的法律监督，容易导致执法不公，司法腐败，形成冤假错案，给国外别有用心的人攻击中国侵犯人权以口实。（7）认为，劳动教养作为行政处罚，其一，不符合《宪法》和《公民权利与政治权利国际公约》有关保护公民权利不受非法侵犯的立法精神；其二，不符合《立法法》、《行政处罚法》关于行政处罚的设定权限和行政处罚具体种类的规定；其三，从法理上和实际执行上，无法协调与《刑法》和《治安管理处罚条例》的关系；其四，与依法行政，依法治国的方略不相吻合。（8）认为，目前依照有关规定应收容劳动教养的人，无非分为两种：其一，违反《治安管理处罚条例》，情节严重的行为人；其二，触犯刑律，但罪行轻微的人。废止劳动教养之后，对于前一种人，可按《治安管理处罚条例》的有关规定处理；对于后一种人，可按《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定，通过正当司法程序处以较轻的刑罚，如管制、拘役乃至短期徒刑。由于新修订的刑法把拘役的下限由15日改为1个月，因此，也应考虑将《治安管理处罚条例》规定的拘留的上限由15日改为1个月。这样可使治安行政处罚的上限与刑事处罚的下限完全衔接，而没有必要在二者之间再插入一个比某些刑罚更为严厉而长期游离于刑事制裁体系之外的劳动教养措施。（参见姜金芳《劳动教养制度的立法研究》，载《犯罪与改造研究》，1996年第4期，第14页。）(9)认为，劳动教养制度是我国社会发展到一定阶段的产物，它的存废同样取决于社会发展的需要。随着我国民主与法制建设的不断完善，劳动教养法规的滞后性，目的宗旨的过时性，审批权的独断性，执法的随意性和法律适用的不平等性等等，充分说明废除劳动教养制度已势在必行，废除的时机已经成熟。更何况1996年3月通过的《行政处罚法》已将劳动教养排除在行政处罚之外，1997年3月修订的《刑法》对“劳动教养对象”中“屡教不改，不够刑事处分的”有了处罚规定。因而劳动教养在行政处罚领域中已经“无家可归”，在规范刑事不法方面已经“有名无实”。 （参见姜金芳《我国劳动教养制度的法律地位评价》，载《法学》，1991年第3期，第42页。）此外，有的还从劳动教养在实践中被普遍滥用这一严峻现实出发主张废除劳动教养制度。

      （三）对存废之争的评价

       目前主要有五种不同意见：一是建议取消名存实亡的劳动教养管理委员会，保留劳动教养的行政处罚性质，通过完善劳动教养法制建设协调其与治安处罚和刑罚的关系。二是建议参照国外的保安处分措施，建立具有中国特色的保安处分制度，制定一个范围更宽的保安处分法，其内容不仅包括现行的劳动教养，而且还应当把工读学校、收容教育、少年教养等教育目的突出出来，涉及到限制公民人身自由的保安性措施纳入其中，并在程序上进一步完善。三是建议在目前的《治安管理处罚条例》的基础上制定一部“治安法”，将劳动教养作为一种最高的治安行政处罚纳入其中。四是建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中，以消除目前劳动教养和部分刑罚方法在理论和实际运作中的矛盾与冲突。五是建议将劳动教养作为一种限制人身自由的非刑罚方法纳入刑事制裁之中，使之刑法化。上述不同意见，涉及到对我国法律制度和其他一系列重大问题的不同认识以及各种重大价值的平衡和取舍。我们认为，劳动教养制度的改革出路在于使其刑事立法化――即将劳动教养作为实现刑事责任的一种非刑罚方法纳入刑事制裁之中，而刑法化的关键是引入正当的司法程序，将劳动教养的决定权交由法院行使。这是完善我国刑事立法的需要，是加强人权保障的需要，也是依法治国，建立社会主义法治国家的需要。